Legitimidad fiscal y protestas en la calle: sobre Brasil y América Latina

Las recientes y masivas manifestaciones en las calles y en los estadios de fútbol de las principales ciudades de Brasil demuestran contundentemente, por si acaso había necesidad, que la política fiscal - impuestos, gasto público y gestión de la deuda - no es solamente un asunto técnico. La imagen de cientos de miles de brasileños reclamando diferentes y mejores servicios públicos (en primer lugar transporte, pero posteriormente de manera destacada, educación y salud), a la vez que denunciando el alza de tarifas para esos servicios en años recientes, corrobora hasta qué punto la política fiscal refleja la salud del contrato social que une ciudadanos y sus gobiernos.

Dicho de otra manera, las reivindicaciones de los manifestantes brasileños demuestran que la política fiscal puede y debe ser una herramienta para el desarrollo; el descontento expresado en las calles de Sao Paulo, Rio, Brasilia, Salvador de Bahia o Curitiba parece fundamentarse en la percepción de que la política fiscal en ese país no atiende las grandes metas del desarrollo. Así, los reclamos muestran la necesidad de poner los impuestos al servicio del desarrollo.2

En el debate sobre la política fiscal en América Latina, esto no fue siempre así. En los años transcurridos entre la crisis de la deuda externa en la década de los ochenta y la crisis financiera mundial desatada en 2008, la discusión sobre política fiscal latinoamericana giró casi exclusivamente alrededor de la reducción de déficits y deuda pública. Y efectivamente, los gobiernos de la región se apretaron frecuentemente el cinturón. El déficit se redujo, como también lo hizo la volatilidad de impuestos y gasto, un rasgo tradicional de la política fiscal en la región con efectos dañinos para el desempeño económico. Estos logros fueron destacables, y en ningún caso fáciles de conseguir, por lo que deben ser adecuadamente reconocidos.3 Pero la ciudadanía, impulsada por las mayores demandas sociales de una emergente clase media, tanto en Brasil como en la región, pide, con razón, ir más allá. Demandan una política fiscal efectiva para hacer frente a los retos del desarrollo.

Una de las limitaciones más notorias de la política fiscal en América Latina es su escaso papel en la reducción de la desigualdad, un objetivo central de cualquier estrategia de desarrollo económico. Como se refleja en el Gráfico, mientras los impuestos y las transferencias sociales reducen la desigualdad de manera notable en países de la OCDE no latinoamericanos (11 puntos del coeficiente de Gini, desde 0.45 a 0.34), en América Latina apenas afecta a la distribución del ingreso (poco más de dos puntos en promedio). Además, los casos de Argentina o el aludido de Brasil corroboran que este escaso impacto no depende necesariamente del tamaño del Estado, dado que aunque ambos países se benefician de una recaudación similar al promedio de la OCDE, su política fiscal apenas reduce la desigualdad incluso menos que en otros países de la región (menos de dos puntos en ambos casos).4 

Desigualdad en la distribución del ingreso antes y después de impuestos y transferencias públicas
(Índices de Gini alrededor 2006)
Ingresos de Mercado

Por el lado de los ingresos, los ciudadanos latinoamericanos demandan unos ingresos públicos de calidad, recaudados con justicia y que gocen de una base amplia. Los ingresos no impositivos – vinculados a menudo a las exportaciones de recursos naturales – son mucho más importantes en América Latina que en la OCDE, y han aumentado significativamente tras la crisis financiera. Por el contrario, los ingresos impositivos sólo representan un 16 por ciento del PIB de la región, frente a un 35 por ciento en los países de la OCDE. Entre ellos, apenas el cuatro por ciento procede de impuestos sobre la renta de los individuos, frente a un 27 por ciento en la OCDE. La dependencia respecto a los impuestos indirectos y los ingresos por materias primas hace que los recursos públicos resulten más volátiles y menos progresivos en América Latina.

Además, el gasto en protección social, no considerado en las estimaciones previas, está fuertemente sesgado en favor de los hogares de renta más alta en América Latina, dada la elevada concentración de empleo informal en trabajadores de renta media y baja, lo que lo convierte en uno de los principales culpables de que la política fiscal no haya materializado su potencial redistributivo. Asimismo, la calidad de los bienes y servicios públicos básicos como la salud o la educación tampoco cubre las necesidades de desarrollo de la región, ni responde a las expectativas de una crecientemente exigente clase media, eliminando incentivos para comprometerse con el Estado. El caso de la educación es ilustrativo: los gobiernos de otras economías emergentes dedican aproximadamente la misma cantidad de recursos por alumno que varios países latinoamericanos pero, en los exámenes internacionales estandarizados (como el estudio PISA de la OCDE), sus estudiantes obtienen resultados mejores que los de América Latina.

Al igual que a nivel macroeconómico, son indudables los logros recientes de la región en materia de reducción de la pobreza y la desigualdad. América Latina ha logrado reducir su tasa de pobreza promedio de 43,8% en 1999 a 29,4% en 2011.5  Solamente en Brasil, esto representa una reducción de más de 24 millones de personas pobres, una cifra considerable si se toma en cuenta que la población se incrementó en más de 20 millones en el mismo período. Asimismo, la desigualdad se ha reducido significativamente, como resultado del aumento del gasto social, y en especial del impacto de innovadores programas de transferencias condicionadas (Jefas y Jefes del Hogar en Argentina, Bolsa Escola y Bolsa Familia en Brasil, Progresa y Oportunidades en México, y prestaciones en especie en Perú), así como de la reducción de los rendimientos por educación (salario por años adicionales de estudio).6

Pero los déficits de desarrollo, incluyendo niveles de desigualdad, siguen en niveles alarmantes, sobre todo en la percepción de los ciudadanos. Asimismo, estos avances en pobreza y desigualdad se han observado a la vez que se incrementaba la polarización en la distribución del ingreso.

Un concepto central para entender las demandas sociales, en Brasil y en la región, y más importante, las posibles respuestas es el de "legitimidad fiscal" - el grado en que los ciudadanos consideran como legítimos la cantidad y la calidad tanto de los ingresos como de los gastos públicos. La provisión pública de bienes y servicios públicos en cantidad y calidad razonables, por una parte, así como unos sistemas impositivos transparentes y progresivos, por la otra, son signos de un contrato social saludable. Ambos elementos van de la mano: si los bienes públicos como la sanidad, la educación y las infraestructuras son escasos, de baja calidad o se prestan de un modo poco equitativo, el contrato social se debilita. Si la percepción por parte de los ciudadanos es que los impuestos y el gasto son justos y eficientes legitimidad de la propia democracia se refuerza.

El punto de partida no es favorable. En promedio, los ciudadanos de América Latina tienen casi tres veces más probabilidades de justificar la evasión de impuestos (20% versus 7% en países de la OCDE) y sólo un 34% de los encuestados en América Latina consideran que la evasión de impuestos es siempre mala comparada con un 62% en los países de la OCDE. Esta baja moral fiscal se ha atribuido tradicionalmente a la corrupción y a las percepciones pesimistas sobre la justicia social, la igualdad de oportunidades y la movilidad.

No obstante, sobre la base de diferentes encuestas de percepciones entre los ciudadanos latinoamericanos, diferentes autores destacan su convicción sobre el valor del esfuerzo, el beneficio de la educación y la responsabilidad compartida entre el Estado y el individuo, también respaldado por una voluntad de pagar más impuestos para financiar esquemas de protección social. Además, los latinoamericanos que perciben una mayor calidad de los servicios públicos (en particular salud y educación), justifican menos la evasión fiscal y consideran menos que la carga tributaria es excesiva.7

En conclusión, un mensaje importante de los manifestantes en Brasil (cuyos sentimientos están reflejados en los bajos niveles de legitimidad fiscal de muchos países americanos, incluyendo probablemente Estados Unidos) es que no se debe ni se puede separar analíticamente ni políticamente la recaudación de impuestos y otros ingresos, de los gastos. La reforma tributaria, tantas veces intentados en América Latina, se encalla frecuentemente sobre las rocas de la ilegitimidad de los gastos públicos.

Para promover un crecimiento económico dotado de una base más amplia, con el fin de reducir la pobreza al tiempo que se igualan las oportunidades económicas, los gobiernos de América Latina deberían continuar apostando por la estabilización macroeconómica, pero sin dejar de explotar a fondo este potencial de la política fiscal como instrumento de desarrollo.

Paren la corrupción. Queremos seguridad, salud y educación, decía, escrito en inglés, uno de los carteles de protesta en el histórico estadio de Maracaná. Es urgente satisfacer estas demandas democráticas, y para ello es necesario cambiar de enfoque y centrarse en el refuerzo de la legitimidad fiscal, una tarea que es tan política como técnica.

Referencias

Cepal (2012), Panorama social de América Latina 2012, Santiago de Chile.

Clementi, F y F. Schettino (2013), Income polarization in Brazil, 2001-2011: A distributional analysis using PNAD data, Paper presentado en 2nd AIEAA Conference “Between Crisis and Development: which Role for the Bio-Economy”, 6-7 de Junio de 2013
Parma, Italia.

Corbacho, A., V. Fretes y E. Lora (eds.) (2013), Recaudar no basta: los impuestos como instrumento de desarrollo. Desarrollo en las Américas. Banco Inter-Americano de Desarrollo, Washington DC.

Daude, C. y A. Melguizo (2012), “Fiscal policy in Latin America: how much room for maneuver?”, VoxEU, 11 de Septiembre de 2012 [http://www.voxeu.org/article/fiscal-policy-latin-america-space-manoeuvre]

Elizondo, C. y J. Santiso (2012). “Killing me softly: Local termites and fiscal violence in Latin America”. En J. Santiso y J. Dayton-Johnson (eds.) The Oxford Handbook of Latin American Political Economy, pp. 457-502. Oxford University Press, New York.

Lopez-Calva, L. P. y N. Lustig (eds.) (2010), Declining inequality in Latin America: A decade of progress?, Brookings Institution Press y UNDPPNUD, Baltimore, Md.

OCDE (2010), Perspectivas Económicas de América Latina 2011: En qué medida es clase media América Latina. Centro de Desarrollo de la OCDE, París.

OCDE – CEPAL (2011), Perspectivas Económicas de América Latina 2012. Transformación del Estado para el desarrollo. Centro de Desarrollo de la OCDE y CEPAL, Paris y Santiago.

Ter-Minassian, T. (2013), "Brazil is losing its fiscal policy compass," Vox Lacea, 14 de Junio de 2013. http://www.vox.lacea.org/?q=deterioration_fiscalpolicy_brazil


1. Las opiniones expresadas reflejan exclusivamente la visión de los autores, y no necesariamente la de sus respectivas instituciones.

2. En la misma línea, véase el reciente estudio del Banco Interamericano de Desarrollo; Corbacho et al. (2013)

3. Una reciente crónica de Teresa Ter-Minassian (2013) detalla de manera exquisita el deterioro de la disciplina fiscal en Brasil. Daude y Melguizo (2012) muestran un análisis para ocho países en América Latina, destacando las diferentes trayectorias de los saldos fiscales estructurales desde el inicio de la recuperación en la región.

4. Un sugerente análisis de la inefectividad de la política fiscal en Brasil y México, a pesar de las notables diferencias en el tamaño del sector público, se puede encontrar en Elizondo y Santiso (2012).

5. Según datos de Cepal (2012).

6. Vease Lopez-Calva y Lustig (2010), así como los estudios de país dentro del proyecto Commitment to Equity (http://www.commitmentoequity.org) del CIPR, el Departamento de Economía de Tulane University e Inter-American Dialogue.

7. El estudio Perspectivas Económicas de América Latina de 2009 de la OCDE hizo hincapié en el potencial de le política fiscal para fomentar el desarrollo, más allá de la estabilidad macroeconómica en el corto o mediano plazo. La edición de 2011 - OCDE (2010) - profundizó en este análisis, centrándose en el papel de las clases medias como detonante positivo para reforzar este contrato social.

 

Topic: 
Fiscal Policy - Public and Welfare Economics
Keyword: 
Inequality
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